9月7日，国务院法制办公布了证监会此前报送国务院审议的《上市公司监督管理条例(征求意见稿)》(下称“监管条例”)。据参与起草该文件的相关专家表示，《监管条例》作为国内第一部专门针对上市公司监管的法律法规有望在年内出台。

据他介绍，目前处于征求意见中的《监管条例》旨在以提高上市公司透明度和推进上市公司现代企业制度建设为基础，以规范上市公司董事、监事和高管人员及控股股东、实际控制人行为为重点，以提高上市公司质量为目标。

出炉在即

根据国务院法制办的要求，《监管条例》将从9月7日起开始公开征求意见，至于9月24日将反馈意见收集后，“进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议”。

“如果顺利，正式文件年内就可能推出来，”一位参与《监管条例》起草的专家在9月10日下午接受记者电话采访时表示，“条例的出台其实是从一个更高的层面将之前不少部门对于上市公司监管的法规条文做了比较全面的整理和有效的衔接；还有就是针对目前市场中存在的一些问题和法律法规的缺失做一些明确的规定。”

事实上，市场对此期盼已久。

2005年10月，国务院批转证监会的《关于提高上市公司质量的意见》，其中明确提出要求“有关部门要完善相关法律法规体系，抓紧制订上市公司监管条例，积极推进相关法律的修改”。

今年5月30日，中国人民银行在其发布的《2006年中国金融市场发展报告》中建议，要尽快加强市场法律法规制度建设，巩固市场发展成果，制定相关的办法或规则，尽快颁布《上市公司监管条例》等相关文件，进一步健全交易、信息披露、并购重组制度。

此外，加强上市公司监管也是加强资本市场对外开放、与国际接轨的需要。安然事件后，美国很快出台了《萨班斯法案》，从公司治理、内控机制等方面加强了上市公司监管，欧盟、日本、香港、韩国等国家和地区也根据自身情况，纷纷修订或出台了有关上市公司监管的法规。

据了解，目前除《上市公司监管条例》外，证监会已经制定了《上市公司信息披露管理办法》、《上市公司治理准则》、《上市公司章程指引》、《上市公司股东大会规则》等法律法规，而《上市公司独立董事条例》也已经起草完毕，正进入审查程序。

一切表明，一套针对上市公司监管的法律法规体系正在逐步形成。

《监管条例》“起草说明”指出，目前针对上市公司监管的“制度和手段大多仍停留在部门规章和监管政策层面，在执行效力上与公司法、证券法等国家法律之间层级跨度过大，缺乏必要的衔接”。

上述专家表示，总的来说，《监管条例》还是定位在公司法和证券法配套法规，“尤其是对于一些规定的细化，从而增强可操作性。”

早在今年5月，证监会相关人士接受记者采访时就表示，《监管条例》的实施主要是要达成以下三个目标：解决目前上市公司监管实践中存在的难点和突出问题、增强证监会对上市公司的监管手段和明确上市公司监管中证监会等各级部门的监管协作义务和职责分工，构建综合监管体系。

“《监管条例》的推出其实是将提高上市公司质量进一步落到实处。”江苏省证监局上市公司监管一处的一位官员表示。

加强独立性

近年来，内地资本市场上，上市公司控股股东或者实际控制人通过各种手段掏空上市公司，或者通过关联交易操控上市公司业绩从而达到侵占上市公司利益现象较为普遍。

为此，《监管条例》专门强化规范上市公司控股股东和实际控制人的行为，鼓励公司通过定向增发等手段实现整体上市，规定控股股东、实际控制人及其控制的其他企业不得利用关联交易、资产重组、投资等任何方式直接或者间接侵占上市公司资产。

据介绍，关联交易是控股股东与上市公司进行业务往来、利益输送的管道，一些控股股东利用关联交易操控上市公司业绩，侵占上市公司利益，违规担保也是上市公司存在的痼疾。有些控股股东或者实际控制人通过关联交易、违规担保等手段损害上市公司利益，或者通过其他途径曲线转移利益，增加上市公司负担。

目前包括证监会、国资委等监管部门力推央企和地方国企通过整体上市来解决不少上市公司治理结构上的漏洞。

不过，联合证券分析师戴爽也表示，企业整体上市实践中还有很多问题并没有得到有效解决，例如整体上市的范围、上市的时机、如何防止国有资产流失和保护中小股东的利益；“另外，某些上市公司资产与大股东资产没有什么关联关系，互补性不强”。

上述参与起草《监管条例》的专家表示，“为了维护上市公司的独立性，条例要求上市公司要和控股股东及实际控制人实现人员、资产、财务的分开，各自单独核算。”

对于非法侵占上市公司利益的控股股东和实际控制人，《监管条例》规定由证监会责令限期返还不当利益，并将单处或者并处30万元以上60万元以下的罚款。

去年以来，在证监会等八部委联合清欠取得阶段性成果之后，“对于再次出现恶意侵占上市公司利益的资金占用方和相关负责人，可以根据刑法修正案通过法律手段追偿等级在占用方个人名下资产，并追究相关法律责任”。

除了大股东占用外，此前不少上市公司之间的互保相当严重，如果其中任何一家出现资金问题，担保者也难辞其咎。

《监管条例》第51条专门规定，“上市公司为他人提供担保，应当依照法律、行政法规、中国证监会的规定和公司章程履行相关程序，由董事会或者股东大会做出决议，并及时履行信息披露义务。上市公司重大担保在提交董事会或股东大会审议前，应聘请专业机构对担保事项进行风险评估。”

与此同时，为了增强上市公司的独立性，《监管条例》还规定了“兼任公司高级管理人员的董事人数和由职工代表担任的董事人数合计不得超过公司董事总数的1/2”，从而使得上市公司管理层的决策更加体现独立性。

作为上市公司监管的核心，《监管条例》意见稿在第七章对此做了较为详细的规定。

“其中大多数内容秉承了今年年初发布的《上市公司信息披露管理办法》的要求，不过也有一些变得更为严格，”上交所上市公司部某人士告诉记者，“例如当一项重大事件发生时，原先的披露办法要求董事、监事或高管知道或者高管‘知悉该事情发生并报告’时上市公司需要披露，但按照新的《监管条例》，上述人员知道了该项事件发生后上市公司就必须公告。”　

来源：21世纪经济报道