在严格控制新增建设用地和耕地红线、生态保护的大背景下，土地供需矛盾日益突出，通过新增建设用地的途径已难以解决土地约束问题。促进工业用地更新升级，盘活存量土地，成为摆在各大城市面前的重要任务。而目前政府采取的主要措施是，对土地统一征收然后再“招拍挂”转让，尽管这样的方式具有一定的建设性，但在实际操作过程中，碰到各种各样的“硬骨头”，导致实施成效有限。